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社保基金监管法律框架呼之欲出 部门利益博弈成焦点

编辑:陕西度量律师事务所  时间:2011/06/27  字号:
摘要:社保基金监管法律框架呼之欲出 部门利益博弈成焦点
     这个项目的负责人、中国政法大学法与经济学研究中心的胡继晔称,这个研究项目中最具可操作性的地方,就是明确提出了社保基金“分类监管”的法律原则。此外,他还建议,在进一步修改完善社会保险法草案的同时,应尽快出台社会保险基金监督管理条例、个人账户养老基金投资管理办法和社保基金反欺诈管理办法等法规和规章,共同构成社会保险基金监管的法律法规体系。

  业内权威专家认为,在立法研究中,应当加强对典型案例和地方样本的分析,相应的政策建议也要考虑到法律法规的协调性。

  据权威资料披露,目前在“大社保”概念下的社保资金总额已经超过了2万亿元,但却没有一部法律对之进行监管,这直接导致了社保基金大要案一度频发。

    中国社保基金监管法律框架蓝图呼之欲出

    2万亿保命钱既要安全又要保值增值是最大难点 部门之间利益博弈仍是大问题

  视点特稿

  回收纠正挤占挪用、违纪违规等问题基金14亿元,追缴社会保险欠费49亿元——声势浩大、耗时一年的社会保险基金专项治理工作在画上句号前,提交了一份引人注目的“成绩单”。

  记者获悉,此次社会保险基金专项治理工作由人力资源和社会保障部、财政部、审计署等9部门联合开展,范围是养老、医疗、工伤、生育和全国社会保障5项基金,重点放在社保基金征缴、支付、管理、存储等方面。

  就在社保基金治理工作落下帷幕之时,一项名为“社保基金监管立法研究”的2009年度国家社科基金项目于近日悄然开题。知情人告诉记者,这一研究项目并非纯粹停留在书本上,而是具有鲜明的实践导向,并得到了决策部门的支持。

  参加开题报告会的人员身份是一个有力证明。记者在现场看到,全国社保基金理事会副理事长王忠民、人力资源和社会保障部社会保险研究所副所长金维刚、人力资源和社会保障部基金监督司相关负责人均有出席。

  记者还从权威渠道获悉,目前,社会保险法的立法工作正在紧锣密鼓地进行,今后,社会保险基金监督管理条例、社保基金反欺诈管理办法都将会是社会保障法律体系中的重要组成部分。业内人士认为,“社保基金监管立法研究”这一理论项目将会对未来的立法实践起到重要的指导和借鉴作用。

  有权威人士称,我国的社保基金监管立法工作正在渐次推进,一张全方位、多层次的社保基金监管的法律框架蓝图即将展现在人们眼前。

  形势所需

    社保资金总额已超2万亿元,却没有一部法律对之进行监管;部门套部门,行业归行业,一层层、一圈圈,社保的管理令人眼花缭乱——这正是社保基金大要案一度多发的根源。

  曾几何时,社保基金几乎成了“唐僧肉”的代名词:

  2006年,上海社保基金大案揭开非法挪用的“冰山一角”。

  2007年10月,被控滥用职权、挤占挪用广州10.18亿元社保基金的前广州市劳动保险公司经理刘雨宏出庭受审。此案在社保行业引起了地震式的轩然大波。起诉书显示,从1993年到1996年的4年间,刘雨宏违规审批社保基金约7.5亿元非法营运,非法投资造成损失大约5.2亿元,其中有数亿元因为投资房地产失败而无法收回。

  2008年2月1日下午,倍受社会各界关注的宁夏石嘴山市医保资金被挪用案一审宣判。法院认定,石嘴山市医保中心原主任徐福新、石嘴山市医保中心财务科原科长李斌、石嘴山瑞祥达房地产开发公司原董事长徐福宁3人挪用医保资金3233万元,分别判处3人无期徒刑。

  ……

  胡继晔告诉记者,在我国金融业中,银行业62万亿元资产有3部法律进行监管,证券业3万亿元资产及数十万亿元股票市值有两部法律监管,保险业3.3万亿元资产有一部保险法。而目前在“大社保”概念下的社保资金总额已经超过了2万亿元,却没有一部法律对之进行监管。

  法律的缺失直接导致了监管的模糊和不力。

  一位政协委员在对社保基金管理部门进行调研之后感叹:“到底有多少位‘婆婆’在管社会保障?”

  这位政协委员了解到的情况是:社会保障管理情况在全国不完全统一,但大多数情况是:城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门管理;农村养老保险大多仍沿用民政部门原来的政策;部分集体企业职工养老保险由人寿保险公司管理;新型农村合作医疗及部分地区的城镇居民(学生、儿童)医疗保障由卫生部门管理。此外,铁路、邮电、电力、民航、银行、交通等11个行业也都建立了行业保险。

  由于社会保障种类繁多,又属于不同的主管部门和不同的统筹层次,政策上的矛盾和冲突现象也就难免。“社保的管理有的是部门套部门,有的是行业归行业,一层层、一圈圈,令人眼花缭乱。这样多头经办、政出多门,造成分工不清、互相掣肘,形成贯彻决定实施难、外部工作协调难和内部分工理顺难的局面。”这位政协委员说。

  中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成认为,我国目前的社保基金监管属于分散监管,缺乏监管效率和权威性,因此,社保基金应该实行集权监管,即社保基金监督必须有一个权威部门。

  另一位学者——中国社会科学院教授郑秉文也认为,“在未来社保基金立法中,需要认真考虑监管模式的选择这一重要问题”。

  正是由于法律的缺失和监管的紊乱,才使得社保基金大要案一度多发,而更为普遍的现象是——以貌似合法的名义挪用社保基金。

  “两万亿!如此规模巨大的资金总量和薄弱的监管力量、缺失的法律法规之间形成了极大的反差,社保基金监管立法之紧迫性由此可见一斑。”“社保基金监管立法研究”项目负责人胡继晔说。

  人力资源和社会保障部有关负责人则为记者归纳出了社保基金监管立法的四大意义:首先是“保驾护航”;其次是“更为有效地防止和杜绝社保基金被占用、挪用的情况,确保基金安全完整”;再次,“实现社保基金保值增值的需要”;最后,“也是我国加入WTO之后与国际社保基金立法现状相接轨的需要”。

  分类监管

    钱该由谁出、钱是谁的、钱怎样管理——通过立法来保护社保基金,必然绕不开“钱”的问题;可以明确的是,“分类监管”将是未来立法的一个原则。

  社保基金监管立法在官方与学界均已达成共识。下一个问题是,“法”究竟该怎么立?

  事实上,整个社会保障体系都是围绕“钱”在作文章。清华大学公共管理学院教授杨燕绥在接受记者采访时说,通过立法来保护社保基金也绕不开“钱”的问题:

  首先,“钱该由谁出”。杨燕绥认为,“在过去的20年里,中国社会保障改革成绩斐然,但也有教训,一个问题就是来自公共财政和社会保障预算的缺位。以养老保险为例,因欠老人很多钱(历史原因),建立个人账户借年轻人的钱(名义账户),但却缺少法律依据”。

  其次,“钱是谁的”。据介绍,社会保障资金来自国家、企业和个人及其投资收益。“产权不清是中国社会保障制度安排的缺陷,进了账户的钱都由领导说了算,这就是有人假公济私挪用社保基金,甚至在党中央三令五申将社保基金比作‘高压线’的情况下,还有人敢顶风作案的社会原因。”

  第三,钱怎样管理。“全国社保储备基金是完全公共基金,其投资情况应当进行信息披露。社会保险运营资金和滚存资金是有限公共基金,其管理情况也应当向全体参保人进行信息披露。个人账户资金是个人财产,其收益和积累情况应当向个人进行信息披露;名义账户是利用个人资金进行再分配,更加需要进行信息披露和产权保护。”

  “既要安全,又要保值增值”——这一看似矛盾的两面正是社保基金监管最为困难和复杂之处。

  如何解决上述问题?杨燕绥的观点是,通过社会保障立法分别解决:前者即建立明确的产权制度和高压线制度,绝对不允许任何人浑水摸鱼和假公济私,严惩挪用社保基金的违规和犯罪行为;后者即建立社保基金安全运营机制,建立社保基金的公益受托人或法人受托人制度,做到依法托管、资产独立、钱权分离、功能分立、法律责任明确、专业运作、信息披露,从而隔离道德风险和市场风险。

  胡继晔告诉记者,这个立法研究项目中最具可操作性的地方,就是明确提出了社保基金“分类监管”的法律原则。

  据胡继晔介绍,我国已经在社会保险法草案中设立了专门的“基金监管”系列条款,吸取了其他国家立法的有益经验,明确划分了不同种类社保基金的投资行为,严格禁止第一支柱基本保险基金投资股票,同时推行社保基金管理社会化,接受公众和参保者的监督,堵塞各种制度上、管理上的漏洞,以取得广大群众对社会保障的充分关注和支持。

  胡继晔认为,分类监管的操作办法还应进一步具体化:对于积累的个人账户养老基金和企业年金,应当允许投资股票或证券投资基金等风险和收益都比较高的品种,利用长期的保守投资来抹平短期证券市场波动的风险。而对于社会统筹结余部分,可以采取专门发行利率、期限都最优惠的国债,以国家信用来保障社会保险基金投资的安全、高效。

  未来难点

    社会保险法草案中关于社保基金监管的授权性规定有十几条,要保证立法质量,就需要引入立法评估方法;在立法博弈中如何协调不同部门之间的关系也是一个大问题。

  立法思路已然清晰,但在理论和实践上,仍有绕不过去的难题。

  胡继晔告诉记者,目前社会保险法草案中有十余条关于社保基金监管的授权性规定,即授权国务院制定具体办法。这是因为目前无法对法律实施后的经济、社会、环境影响进行科学量化的分析评估,立法质量难以保证,所以只能保留了很多授权性的条款。因此,在今后的社保基金监管立法的研究工作中,亟须引入立法评估方法。

  就实践而言,在立法博弈中如何协调不同部门之间的关系是一个大问题。“正是由于部门之间利益博弈,社会保险法1994年就曾经列入立法规划,但一直到2007年底才第一次提交人大审议。1997年现行社保制度建立之初,就没有为个人账户部分形成的‘空账’问题提供制度性的补充机制,这些迫切需要在社会保险法立法中进行规范,并在今后的社保基金监督管理条例中进行具体化,使之更具可操作性。”

  胡继晔说,社保基金监管立法不是靠一两部法律就能解决问题的,“目前可以先通过社会保险法这样的上位法构成社保基金监管的法律基础,与此同时加快社会保险基金监督管理条例的立法步伐,再加上其他相关法规、规章和规范性文件,共同构成社会保险基金监管的法律法规体系”。

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